中國聯邦制的失敗

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文:馬勇

近代中國曾有一個夢想,在當年被追尋得轟轟烈烈,如火如荼,它便是地方自治。地方自治在晚清萌芽,在上世紀20年代初的「聯省自治」運動中達到高潮,但隨後,它就被刻意遺忘了。這似乎也是命中注定,誰讓它被與各種「恐怖」的標籤,諸如「軍閥割據」、「門羅主義」乃至「分裂」等等捆綁在一起呢?不過歷史的真相,或許遠沒有這麼簡單。

中國聯邦制的失敗

聯邦制

是否是中國人對時局失望後的一個選擇?

清政府錯過的機遇,本可在民國初年彌補。1911年10月10日,武昌起義爆發,此後不到兩個月,全國14省相繼宣布獨立。1911年底南北和談,14省督撫派代表參加。按理說,中國此時可仿照美國開國之初13州重談憲法那樣,重談統一,構建聯邦制。更何況,清政府最後幾年的憲政改革雖沒真正解決問題,卻在一定程度上激活了地方主義,各省士紳參政議政的諮議局如約開議後,民主憲政漸漸被人們所知。然而辛亥先驅就在這個時候錯過了機會,匆忙中要重回大一統,創建中華民國。

這種不明所以的行為,其實也可解釋。民國建立後,外部危機不斷襲來,蒙古成為那時中國最頭痛的問題。如何處理邊疆危機,是民國初年的政治難題。而重構一個強有力的中央政權,便成了中國政治發展的一個重要選項。同時,要獲得列強對民國政府的承認,並順應當時中國人厭亂求治的心理,建立強大的中央政權看來也是更實際的選擇。

然而強有力的中央政府,並沒有很好地化解邊疆危機,反而使袁世凱漸漸走上大權獨攬的道路。1914年5月,袁世凱公布省官制,改各省民政長為巡按使,使先前由選舉產生省長的可能,變成了絕對不可能。而這些將軍、巡按又往往出身北洋,這不能不引起許多人不太樂觀的聯想。

很多時候,思想家的預感往往走在實際政治發生前。政治現實迫使先前反對聯邦制的人忽然想到擴大各省自治權,分權思想、聯邦制構想,再度進入人們的視野。

最先重提分權政治的是進步黨人李其荃,他在1914年7月發表的《論中央集權與地方分治》一文中,認同中國應該有一個強有力的中央政府,「謀統一而攝內亂」,但謀統一可,謀集權則不可。因此,未來中國最合理的政治架構,就是中央與地方分權。思想家張東蓀、丁佛言等也發表了聯邦制言論。

平心而論,袁世凱或許不是理想的現代領袖,但如果當時舉國一致,共同努力,致力於實業發展、制度建設,並照此長期發展,那麼中國即使不建立成聯邦制的國家,也勢必能造就成一個統一的中央集權式的國家。從當時中國的實際情況看,可能後者更是中國迫切所需。然而,先因國民黨宋教仁被刺而引發內亂,繼則有護國戰爭、護法戰爭,短短幾年,數度戰爭。強大的中央政府可以帶來的諸多好處,比如消弭內亂,穩固邊疆,建設發展,民族復興,等等,統統落空。不僅中央集權體制建立不起來,就連國家的統一也成了問題。這樣一來,已有一定理論基礎的聯邦制,就再度被人們想起了。

當1917年護法戰爭進行之際,向來主張中央集權的熊希齡忽然通電主張採用聯邦制,這一方面或許因為武力中心主義失去信仰,另一方面反映相當一部分中國人厭棄戰爭、渴望和平的心情。可以說,在對強大的中央政府幻滅後,面對國家分裂的實際狀況,中國知識分子在沒有辦法中想到了一種辦法。

南方的孫中山或許出於策略考慮,會接受熊希齡聯邦制建議;但北京的中華民國肯定不會接受權力分享。能夠靈活接受熊希齡這個主張的,是他的家鄉湖南。

其實近代中國地方主義的起點,就是陳寶箴、黃遵憲等人所主導的「湖南新政」.

湖南新政發生在甲午戰敗後,由於戰敗,中國人就去檢討過去幾十年發展中的問題,朝野內外一個基本共識是,過去對社會管控太多,中國沒有民間社會,沒有「自組織」,沒有新聞媒體,沒有一切現代國家所擁有的社會管理方式。

這一特別機遇被陳寶箴、黃遵憲等人敏銳地抓住了,而他們之所以在湖南進行試驗並能成功,主要還是因為湖南本身所具有的獨特性–極端激進與極端保守同時並存。產生這一現象的原因,是因為湖南特殊的區域位置。

就區位來看,湖南擁有一個特殊的窗口廣東。湖南人至今外出打工,依然首選廣東。廣東是近代中國與外國人接觸最早、最多的地區。湖南人通過廣東這個窗口,看到了西方文明優長之處,因而有曾國藩、郭嵩燾、譚嗣同、毛澤東等一大批力主學習西方的湖南人。另一方面,由於湖南在中國的位置,當南北要衝,為西南門戶,是各方勢力爭奪的焦點。或許由於這個原因,反倒使得湖南人排外、反抗的思想格外激烈。當1897年德國出兵占領山東的膠州灣,掀起瓜分中國的狂潮時,湖南人就在兩年自治的經驗基礎上準備獨立。這當然不是分裂,而是準備像梁啟超等所期待的那樣,以湖南獨立為中國將來重建統一積蓄力量,保留一個復興基地。

湖南獨立在1897年沒有成為現實,因為清政府鑒於膠州灣事件的巨大影響,在第二年開始了政治改革,是為戊戌維新。戊戌維新為湖南地方自治增添了動力,湖南省內的南學會,就是一個提倡地方自治的政治團體。遺憾的是,湖南地方自治沒有結果。戊戌變法在1898年秋天逆轉,湖南地方自治試驗也就隨著陳寶箴、黃遵憲被解職而煙消雲散。

轉眼到了20世紀20年代初,過去的地方自治先鋒,又擔負起「聯省自治」運動的領頭羊。

風起雲湧的省自治

會否導致深陷內憂外患的中國分裂呢?

上世紀20年代,聯省自治在中國發展得如火如荼。湖南不僅在1920年11月由省長譚廷闓、師長趙恆惕發表通電,第一個宣布自治,還在1922年元旦正式公布施行湖南憲法。在湖南省憲的啟示下,四川省的劉湘,貴州省的盧燾,廣東省的陳炯明,江西省的陳光遠,浙江省的盧永祥,陝西省的陳樹藩,以及東北的張作霖,華北的吳佩孚等政治強人,都先後運用各種方式嘗試自治。

這樣風起雲湧的省自治,會否導致深陷內憂外患的中國分裂呢?這是當時許多人的疑慮。比如孫中山就指出:「我極力主張地方自治,但也極力認為,在現在條件下的中國,聯邦制將起離心力的作用,它最終只能導致我國分裂成為許多小的國家,讓無原則的猜忌和敵視來決定它們之間的相互聯繫。」

不過,我們看到一個表面上相當奇怪的現象,那就是20年代早期的中國,各地的自治運動風起雲湧,而只經過幾年的折騰,到頭來卻是中國獲得了新的統一,各省依然處於統一中國的範圍之內,並沒有任何一個省真正從中國分離出去。

這其實是很正常的,因為中國人自古以來就有一個區域「忠誠分層」的問題,湖南人忠於湖南,但不會忘情中國,真正願意一省獨立永久脫離中國的畢竟是少數。中國自古以來的自治,都是相對於大中國而言,是統一條件下的治理方式調整,因而自治運動發展到一定階段,就是《三國演義》的開篇,分久必合,合久必分。按照1920年代的政治邏輯,各省自治必然漸漸進入數省聯治。

其實在各省自治期間,就有好幾次組建聯省政府的嘗試。比如1921年,湖南、四川決定出兵驅逐北洋的王占元,幫助湖北自治。湘軍出動前,省長趙恆惕派多名說客到西南各省活動,說打算在驅王之後,在武漢召集各省代表,商量組織聯省自治政府的大問題。提議一出,雲南、四川、浙江、山西等紛紛表示贊同。當時甚至有傳言,說是聯省政府的名單都有了,比如黎元洪任元首,段祺瑞任總理,陳炯明長陸軍,而孫中山則傳說要被推舉為太平洋會議的代表。當然,這些組建聯省政府的嘗試統統都沒有結果,自治運動很快被北伐統一所取代。

統一的中國對於國人來說,具有重要的意義。在20年代各省自治運動開始之初,人們的關注點不僅僅在自治上。比如章太炎的《聯省自治虛置政府議》,就為中央與地方的分權擬了個藍圖。他認為,未來中國肯定不能重回大一統中央集權的老路,而是應該根據各省自治的成就,重構一個合理的權力架構。大致上說,未來的中央政府必須大幅度放棄社會經濟、文化教育等方面的權力,即便應享有的外交、軍事權力,中央也應該受到各省約束,不能為所欲為。一個全新的中央,不是權力被架空,而是根本不能享有那些權力,中央只是「大中國」主權的象徵,成為各省政治強人無意競爭的地方。

章太炎的分權模式稍嫌偏激,這可能與他的切身經歷有關。民國初年,他因反對袁世凱獨裁而被一度囚禁,這個經歷讓他對中央集權的厭惡達到極點,再加上各派為了爭奪中央而上演一幕幕鬧劇,也讓章太炎把中央集權視為民國亂源之一。我們今天理性地來看,虛置中央並不可行,外交、軍事大權理應屬於中央,同時中央應有能力來調節各省的關係,為一個沒有壁壘的國內統一市場創造條件;而在社會、經濟與教育等方面,則可給各省更多的空間,發揮區域優勢,在競爭中創造出更多的可能性。

 

「大一統」了兩千多年的中國

是否適合聯邦制這一劑猛藥呢?

不過,「聯省自治」即便能消除人們對分裂的擔憂,也難免不讓人有東施效顰之感。

自從中國進入近代後,中國的內部變動就不是原來意義上的內政,總帶有一些國際因素。第一次世界大戰後,由於英美等國長期穩定繁榮,給世界以重要示範,許多國家從原的來單一體制改為聯邦制,甚至連社會主義蘇聯,也在以聯邦為訴求,這在很大程度上影響了中國的路徑選擇,這也是1920年代聯省自治的國際背景。

「大一統」了兩千多年的中國,是否適合聯邦制這一劑猛藥呢?

從近代西方國家的政治道路來看,實行聯邦制的國家大概有三種情況:一是土地廣袤,如美國、蘇聯;一是民族複雜,如瑞士、英國;一是國家政治上的向心力、凝聚力不足,如舊時德國等。

以此反觀近代中國,支持聯邦制、聯省自治的學者認為,土地廣袤,匹於俄美;民族複雜,不減英瑞;政力渙散,有愈舊德。兼此三者,加上中國經濟落後,產業不發達,交通不便利,為各國所無。因此,中國如果回復到舊有的單一國體制,集權於中央,不僅無法推動中國現代化進程,而且勢必陷入內部各種紛爭中。故而對於中國來說,採取複合形式的聯邦政體,至少可以有這樣三大好處:

一是各地、各族各應所需,各適所宜;

二是省各有憲,則自治範圍較廣,人民可多得參政機會,於自治力之養成,極有裨益;

三是中央與地方各有遵循,可以減少政治糾紛,軍事衝突,利益爭奪。

即使從當時中國最直接、最現實的困境來說,聯邦制、聯省自治、一國多制的政治體制,至少可以在一定程度上遏制各種政治野心家的專擅行為。

從消極意義來說,聯邦制、聯省自治或一國多制的複合政體,也是當時實際上陷入分裂狀態的中國重新走上統一之路的一種「比較的和平方法」.

聯邦制、聯省自治或一國多制的複合國體形式,或許合乎中國國情,中國的實際情況也許確實如許多學者所分析的那樣。但從另一方面看,它實際上陷入一個理論誤區。因此反對者也幾乎如出一轍從中國國情來立論。

中國國情一個最大的特殊性在於,理論上不會有誰堅定反對自治、聯治,但在他們內心深處想著的是「自己治」,而不是「別人治」.也就是說,「自治」實際上很可能被操作為「官治」、「軍治」,而非「民治」.更何況,當時中國的民眾並沒有相應的自治能力,需要長期的培訓。這就不可避免發生一個問題,一旦利益衝突,擁有權勢的人或集團是不會輕易放棄自己的既得利益的,更遑論幫助民眾來參與政治,約束自己。

即使有幾位比較超脫的軍人,如湖南的趙恆惕、廣東的陳炯明,他們也不能強求所有軍事實力派都和他們保持一致。比如吳佩孚,他過去曾反對過「武力統一」,但那是因為他羽毛未豐,一旦他以為自己的力量差不多時,也和其它軍閥一樣,要建立所謂「全國統一」的「合法政府」.1921年9月10日,他與孫傳芳等人聯名通電,提出在廬山召開所謂「國是會議」,以發起國民大會,恢復舊法統,取消南北政府,實現全國統一。而那些沒有能力擴大地盤的小軍閥,更樂意於抱定「自治」的招牌不放。

那時人們普遍的困惑是:中國既有軍閥專制,則任何形式的自治,都必然帶有軍閥割據的特徵,都是「軍治」,而非「民治」.軍閥未除,「自治」二字不必假用。軍閥成了中國落後、混亂的替罪羊,由軍閥主導的反軍閥運動,卻成了國民的一場狂歡。

聯省自治從1920年興起,如火如荼開展了幾年,仍沒有實際效果,並常混雜著各個軍事實力派的爭鬥,讓一些激進的知識精英失望不已,更沒有喚起民眾參與的熱情。所以在1924年,倡導打倒帝國主義和軍閥、武力統一中國的國民革命興起後,很快俘獲了大部分人心。

隨著1926~1928年革命軍出師北伐,北洋的中華民國結束,國民黨的中華民國重啟,中國重建統一,重回軍政、訓政、憲政三階段,三民主義成了國家指導思想,地方自治、地方主義也就重新納入孫中山的思想框架中。在這個框架中,中國仍要實行地方自治,只是中央層面之外,直接進入縣域,不再讓各省成為一個自治體。這顯然是擔心各省坐大,地方自治演變成地方割據。不過孫中山的擔憂還是實現了。統一隻是表面的,「北伐」中那些主動投靠國民黨的軍事實力派,仍舊握著地方大權。只是他們不再公然宣稱要聯邦制,而是在民族主義的框架下小心翼翼地發展著地方的勢力。

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